消除安全隐患，筑牢安全防线

从劳动者社会保障的角度而言，企业所有者和个体户的收入水平明显高于农民，他们也有经济条件为自己购买社保。

人民不到万不得已，不要轻易更改政府。这是指程序性、实操性、改进性改革。

权力具有自腐性、逃避监督性、追求最大性，是古今中外权力运行的三种普遍性现象。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将我国的治理体系分为根本制度、基本制度和重要制度三种。社会契约论的这两点内容本来就是相辅相成、相得益彰、难以分割的，但令我惊讶的是，长期以来，在汗牛充栋的关于社会契约论的论著中，却鲜有阐释社会契约论里第二点的。这是指带有根本性、基础性、全局性的改革，党和国家机构改革就属于这一类。

违宪诉讼、合宪性审查、规范性文件备案审查等都包含了对基本权利尊重和保障的意味。党的十八大以来，中国改革风起云涌，各项创新层出不穷。[50]参见《彭真传》编写组：《彭真年谱（1979-1997）》（第五卷），中央文献出版社2012年版，第199-200页。

无论在权力配置的初始阶段，还是在权力运行的调适阶段，国家权力机关一直谨慎严守自身边界，并适时对其他机关提供监督和支持。在讨论宪法草案中中华人民共和国最高权力机关是全国人民代表大会的规定时，也有起草委员会委员提出将此处的权力机关改为政权机关。[46]中国共产党领导的民主建政实践中，对此问题也有深入探索。这样一来，全国人大内部在功能上实现了明显且适度的分化，[76]实现了民主与效率的适度区隔。

1954年3月，宪法起草委员会委员、中共中央宪法起草小组成员陈伯达受毛泽东委托作《宪法草案初稿说明》，明确提出人民代表大会是人民的权力机关，而不只是议事机关。因而，作为工作机关的全国人大，在履行宪法和法律赋予的各项职责时，对于政策问题的判断和决策主要由其政治机关（执政党的政治判断）、代表机关（人民群众的利益诉求）和国家权力机关（产生并监督其他国家机关）的属性得以确认。

此外，全国人大及其常委会还把会期制度、审议制度、联系代表制度、议案建议办理制度、视察制度和信访制度等逐步规范化和标准化。（2）主权不可分是指主权的完整性，并不是说行使主权的时候，从发动到结果，都要总揽于一个机关。作为代表机关，人大代表人民利益并吸纳社会力量。彭真根据人大工作的特点，就人民信访问题提出了一般转办，重点查处的方针。

政治和法治的脉络互相交错，环环相扣，后一种属性构成前一种属性的基础：政治机关属性来自其代表性（融合政治代表制和法律代表制），进而引导出代表机关的属性。具体包括：（1）在政治生活中，全国人大作为政治机关，发挥转化功能，即把党的主张和政策通过法定程序转化为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。这就是强调对权力和职权的区分：政治意义上的主权不可分（权力一元化），但是法律意义上的职权则需要由不同机关之间分工配合。在厘定代表何以可能代表谁和谁来代表的问题之后，还要解决怎样代表的问题，即保证并促进人大代表能够真正代表人民利益。

新中国成立之初，确立了人民民主专政的国体。然而，并非所有职权都适合权力机关来具体行使。

我国现行宪法序言开篇言明中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统，使其具有了先前的宪法文本所不具有的历史文化侧面。在其闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。

因此，在新中国四部宪法关于全国人大职权的规定中，均有较为宽泛的兜底条款。[73]参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。[7]再如最高国家权力机关即全权机关的错误认识，使得一些本可以通过行政法规或行政决定解决的事项，进入立法议程，产生权力机关的自肥现象。华北人民政府颁行了一系列民主建政的法律，如《华北人民政府委员会委员选举办法》《华北人民政府组织大纲》等，为后续民主建政开辟了道路。[69] 七届人大后，随着工作需求增加和人员壮大，全国人大专门委员会和常委会工作机构不断新设和重组，相关工作制度也相继建立。这意味着，在召开普选产生的全国人大之前，中国人民政治协商会议暂时代行最高政权机关的权限，并由中央人民政府委员会实际行使。

[41]在五四宪法制定过程中，毛泽东曾以如来佛比喻全国人大的政治地位，强调其他中央国家机关由全国人大产生，形象地阐发了全国人大作为国家权力机关的最高性——全国人大是权力的来源机关，赋予其他机关相应职权，而不需要其他机关授权。在面临民主机制难以达成共识或者存在重大立法争议时，政治机关亦需主动向执政党寻求政治支持，以先进的意识形态和政治纲领指导政治机关运作。

[25] 全国人大作为政治机关，实质是对中国共产党和全国人大的关系界定，底层逻辑是政治代表制和法律代表制的互动和融合。（3）代表会议的职权由宪法规定，基本法令、重要政策必须经过人民代表机关决定，这就是最高的领导。

（4）从具体履职尽责的角度而言，全国人大是行使宪法和法律授权的工作机关，履行各类具体的法定职责。政治机关和代表机关之间的内在关系，归根究底，来源于宪法中人民的双重形象，其实质是政治与法治在全国人大不同机构属性的投射。

[58]陈家刚：《现代中国民主制度的建构与运行：第一届全国人大研究（1954-1959）》，广东人民出版社2010年版，第85页。[67]参见彭冲：《关于健全全国人大机关工作和机构的报告》，载《民主法制论集》，中国民主法制出版社1993年版，第23-36页。将政治机关的属性嵌入国家政治发展历程，可以看到人大在不同历史阶段发挥了不同的政治功能：在革命时期和中华人民共和国成立初期，政治机关是党领导人民缔造国家政权的组织形式（即民主建政），此时政治机关往往又被称为政权机关，比如1949年《中国人民政治协商会谈共同纲领》（以下简称：《共同纲领》）规定国家最高政权机关为全国人民代表大会。[40]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社1955年版，第28页。

[25]李适时：《完善立法体制》，载《人民日报》2014年11月26日，第7版。而在建设和改革时期，政治机关的功能是在党的领导下运行国家政权（即长期执政），比如2012年全国人大常委会明确提出人大是国家权力机关，是重要的政治机关。

强调最高国家权力机关的权力有限性，也符合功能适当原则，[54]从而在避免权力过分集中的基础上发挥国家机构体系的整体最优功效。具体包括：（1）在政治机关和代表机关之间，全国人大要继续融合政治代表制和法律代表制，畅通国家意志的表达功能。

比如代表机关的兼职性和工作机关的专业性，导致全国人大的权力更多沉淀到其常委会层面。（2）由于全国人大作为代表机关，才能按照人民主权的逻辑，全面承接人民的主权信托，成为最高国家权力机关。

[14]周恩来：《关于人民政协的几个问题》，载《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社1999年版，第237页。换句话说，人大代表必须同时符合政治性和人民性的双重要件，前者是由人大作为政治机关所决定的，后者则是由人大作为代表机关所决定的。从2015年开始，习近平总书记连续五年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组的工作汇报，这已经成为一项重要制度。在组织建设方面，全国人大先后新设内务司法委员会（1988年）、环境保护委员会（1993年设立并于次年更名为环境与资源保护委员会）、农业与农村委员会（1998年）。

[43]之所以出现上述悖论，盖因全国人大连接了国家建构的双阶逻辑。[34]阚珂：《人大代表应当代表谁的利益？》，载《法制日报》2014年10月21日，第3版。

[53](3）全国人大作为最高国家权力机关，在宪法所确定的职权范围内，在契合其自身任务和工作制度的前提下，具有较大的制度延展空间，促使国家机构体系运行持续优化。[31]杨陈：《论宪法中的人民概念》，载《政法论坛》2013年第3期。

[45][苏]基利钦科：《苏联最高国家权力机关》，森英译，法律出版社1956年版，前言第5页。[47]参见杨永华：《中国共产党廉政法制史研究》，人民出版社2005年版，第172-173页。